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  • Resumen

    En un mundo cada vez más independientemente, hay necesidad de más normas comunes, y de más instituciones que resuelvan conflictos en torno a aquellas.

    En el caso de España, en particular, no sólo formamos parte de todas las instituciones internacionales relevantes de la comunidad internacional, sino que estamos inmersos en un gran proceso de integración supranacional, la Unión Europea 

    ¿Cómo integramos pues las decisiones de estos organismos supranacionales en nuestra práctica diaria como abogados y abogadas? ¿De qué forma es más efectivo emplearlas en nuestras argumentaciones legales? ¿Cómo se incorporan sus decisiones en derecho interno? ¿Y cómo se ejecutan?


    • Video Ponencia


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      • Más sobre este tema en Biblioteca Abogacía


        GARCÍA VICTORIA, Ignacio: El impacto de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la expulsión de inmigrantesRevista General de Derecho Constitucional. Nº 20. Iustel, Madrid, 2015.

        OLÁSOLO ALONSO, Héctor et al: Alcance y limitaciones de la justicia internacional. Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.


         


        • Ponentes

          Luis López Guerra

          Jurista, magistrado y catedrático de la Universidad Carlos III

          PERFIL

          Catedrático de Universidad. Magistrado del Tribunal Constitucional (1986-1995). Secretario de Estado de Justicia ( 2004-2007). Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2008-2018)

          Integrando en derecho interno decisiones de tribunales supranacionales

          CONSTITUCION Y CONVENCION.. Luis LOPEZ GUERRA Universidad Carlos III de Madrid. I. Introducción. La creación de sistemas de protección internacional de derechos humanos, mediante la conclusión de tratados vinculantes al efecto, sistemas dotados de órganos jurisdiccionales encargados de supervisar el cumplimiento de esos tratados, revela la existencia de una voluntad política por parte de los Estados firmantes, de insertar el ordenamiento jurídico propio dentro de una estructura internacional más amplia, que integra unos mandatos que deben prevalecer sobre las reglas jurídicas nacionales. Sin embargo, y hasta el momento, esa voluntad política no se ha traducido (en los casos europeo e interamericano, exponentes por excelencia de ese fenómeno) en una paralela voluntad jurídica general de integrar en forma común el ordenamiento nacional en el ordenamiento internacional de derechos humanos resultante del correspondiente tratado; y particularmente, sin que se haya adoptado una fórmula común que haga posible la acomodación del principio de supremacía constitucional a las consecuencias derivadas de la inserción en un sistema internacional de protección de derechos humanos. Esa acomodación ha debido pues llevarse a cabo en el caso europeo en forma muy diferente por los diversos Estados parte del Convenio Europeo de Derechos Humanos, mediante soluciones diversas y a veces, como se verá, antitéticas. 

          Como es evidente, la solución en cada país al eventual conflicto entre normas internas y normas internacionales sobre derechos humanos dependerá del tratamiento que la respectiva Constitución conceda al rango y fuerza vinculante de los mandatos de Derecho internacional, incluyendo los referentes a derechos humanos. Las normas constitucionales pueden conceder a esos mandatos la misma fuerza que la legislación interna (caso alemán, como se verá), o bien pueden atribuirles una fuerza superior a la legislación doméstica. En este último caso, la eventual oposición entre normas internas y normas internacionales sobre derechos humanos puede convertirse en un problema de constitucionalidad: bien desde una perspectiva formal (teniendo en cuenta la jerarquía constitucional de fuentes, como en el caso italiano) bien desde una perspectiva material (como en el caso español hasta el momento). Las líneas que siguen se refieren a la posición al respecto adoptada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la solución que se ha dado hasta el momento en España, señalando la considerable innovación que parece suponer la Sentencia del Tribunal Constitucional 140/2018. II. La posición del Tribunal de Estrasburgo El Tribunal de Estrasburgo no ha adoptado hasta el momento una posición respecto de la eventual contradicción entre normas internas y normas internacionales de derechos humanos similar a la adoptada por la Corte de San José al establecer el principio de control de convencionalidad . Pero la búsqueda, por parte del Tribunal de Estrasburgo, de fórmulas que hagan posible la garantía de los derechos humanos contenida en el Convenio en caso de una eventual colisión de esos mandatos con las normas internas estatales, se ha realizado, no sólo mediante el llamamiento a la interpretación conforme de esas normas , sino también a través de la utilización de técnicas equivalentes en la práctica a un control “suave” de convencionalidad, sin llevar a cabo (frente al experiencia del Tribunal de San José) una proclamación expresa de los efectos de ese control sobre las autoridades nacionales. 

          Podrían ponerse varios ejemplos de estas técnicas, que equivalen, sin decirlo expresamente, a una declaración de inconvencionalidad. Una sería la de considerar que, en los supuestos de limitación de derechos (por ejemplo a la libertad de expresión, o a la vida privada) la normativa existente no ostenta la calidad requerida en cuanto a su conocimiento y previsibilidad, por lo que resulta insuficiente para garantizar los derechos del Convenio. Tal fue el caso, por ejemplo, de la Sentencia Valenzuela Contreras contra España, que condenó a España en un caso de escuchas telefónicas debido a la imprevisibilidad de tales escuchas derivada de la deficiente redacción del artículo 579 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Debe decirse que, pese a la ausencia de una proclamación expresa de inconvencionalidad de esa norma en los fundamentos y en el fallo de la sentencia, tal consideración condujo a una alteración de la jurisprudencia de los tribunales españoles y últimamente a una reforma de la ley. Más directamente, el Tribunal en ocasiones ha emitido juicios, en los fundamentos jurídicos de sus sentencias, sobre la incompatibilidad de la legislación interna con el Convenio, con diversos grados de severidad; en algunos casos, como critica general al régimen jurídico de una institución (Laska y Lika c. Albania, 2010): en ocasiones haciendo referencia directa, como causa última de la violación del Convenio, a alguna disposición legal concreta (por ejemplo, el art. 2 de la ley turca 3673 en el caso Gözel y Oser c. Turquía, o en Klaus c. Georgia, ambas de 2010). Pronunciamientos similares, conducentes a establecer la incompatibilidad de una norma legal con el Convenio pueden encontrarse por ejemplo en Parrillo c. Italia, en relación con el régimen de embriones humanos sometidos a criogenización. Pero sobre todo, la emisión de juicios referidos a la compatibilidad de normas legales con el Convenio se ha realizado mediante la utilización del artículo 46 del Convenio, que permite al Tribunal proponer indicaciones generales a los países firmantes caso de percibir defectos patentes del sistema jurídico, incluyendo una legislación inapropiada. Por ejemplo, en una sentencia inicial contra Ucrania (Khartchenko contra Ucrania, de 2011) el Tribunal señaló las deficiencias generales del régimen ucraniano de prisión provisional, indicando la necesidad de reformas profundas al respecto. El Estado ucraniano procedió efectivamente a reformas en este ámbito; pero en ejercicio de su función de supervisión de la ejecución, el Comité de Ministros del Consejo de Europa consideró que esas reformas no eran suficientes. Pues bien, en un caso posterior sobre el mismo problema relativo al régimen de la prisión provisional, el Tribunal, en su sentencia en el caso Ignatov c. Ucrania, del año 2016 apreció una nueva violación del artículo 5 del Convenio derivada de la aplicación de esa defectuosa legislación, y afirmó expresamente que la forma más apropiada de remediar posibles violaciones en el futuro era de la de reformar rápidamente esa normativa legal. Y pronunciamientos sobre la compatibilidad entre legislación nacional y Convenio, siempre en forma vinculada al caso, pero con una proyección general (aún sin pronunciamiento concreto de ilicitud o invalidez) se producen sobre todo en los supuestos de las llamadas sentencias piloto, relativas a la presencia de un gran número de casos derivados de lo que el Tribunal denomina deficiencias sistémicas del régimen jurídico, deficiencias que pueden consistir precisamente ene inadecuadas normas legislativas. Debe recordarse que el Tribunal se pronuncia en estos supuestos primeramente proponiendo al Estado una serie de reformas, con distinto nivel de detalle; y posteriormente, para apreciar si el Estado ha seguido esas directrices, para adoptar las correspondientes decisiones respecto de los casos pendientes. III ¿Del control concentrado al control difuso? El caso español. En el ordenamiento jurídico español, el control de convencionalidad relativo a la compatibilidad de las normas internas con los mandatos del CEDH aparece también íntimamente relacionado con el control de constitucionalidad de normas que lleva a cabo el Tribunal Constitucional. Sin embargo, en el caso español ese control de constitucionalidad tiene un carácter sustantivo y no meramente formal. El artículo 96.1 de la Constitución adopta un enfoque claramente monista respecto de los efectos internos del Derecho internacional: “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”. 

          Como consecuencia, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en caso de conflicto entre las previsiones de un tratado y las de una norma legal o administrativa, los preceptos del tratado deben recibir un tratamiento preferente por parte de las autoridades nacionales (Sentencias del Tribunal Constitucional 49/1988 y 26/1991). Ello significa que, como tratado internacional ratificado por España, y publicado oficialmente, el Convenio Europeo de Derechos Humanos tiene fuerza vinculante directa sobre las autoridades españolas, judiciales y administrativas, por encima de la normativa legal propia. En la realidad, sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional con respecto al control de convencionalidad ha seguido, hasta muy recientemente (STC 140/2018) una línea distinta, en los supuestos de conflicto entre el Derecho interno y los mandatos del CEDH. Esta línea se basa en otro mandato constitucional, el contenido en el artículo 10.2 del texto fundamental:” Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. De acuerdo con este artículo, en la interpretación del mismo por el Tribunal Constitucional, los derechos y libertades constitucionales deben ser interpretados, de acuerdo con el Convenio Europeo, y además, según la interpretación de este Convenio por la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. En la práctica, ha sido este artículo constitucional el que ha guiado la actuación de los tribunales españoles cuando se encuentran ante una posible contradicción entre las normas internas y los mandatos del Convenio Europeo. Una razón para ello es que la lista de derechos fundamentales contenida en la Constitución española incluye, casi sin excepción, los derechos reconocidos en el Convenio y sus protocolos. Por ello, y como regla general, una ley interna directamente contradictoria con un mandato del Convenio (según la interpretación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) debería ser considerada también como directamente opuesta a un mandato constitucional. Desde esta perspectiva, una violación del Convenio representaría también una violación de la Constitución, por lo que el control de convencionalidad viene a coincidir con un control (sustantivo) de constitucionalidad. Ahora bien, en el sistema español, el Tribunal Constitucional ostenta el monopolio del control constitucional de normas legales. Por ello, si un tribunal ordinario considera que una norma legal interna es contraria a un mandato del Convenio, según su interpretación por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y como consecuencia (en virtud del Art. 10.2 de la Constitución) a un derecho constitucional, debe, antes de pronunciarse sobre el caso, elevar al Tribunal Constitucional una cuestión de constitucionalidad sobre la norma afectada. De esta forma, quien decide en última instancia sobre la compatibilidad entre las normas internas y los mandatos del Convenio es el Tribunal Constitucional. En otras palabras, este Tribunal, cuando decide sobre estas materias, no se limita a declarar (eventualmente) que una ley sea inconstitucional por oponerse a los mandatos del Convenio (o a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo) sino porque sus previsiones se oponen a derechos recogidos en la Constitución, a la luz del CEDH y de la jurisprudencia del TEDH. Es la Constitución, y no el Convenio Europeo, el punto de referencia para determinar la constitucionalidad de una ley. Desde esta perspectiva, el control de convencionalidad por el Tribunal Constitucional es equivalente a un control sustantivo de constitucionalidad. Este tipo de control se ha reservado pues al Tribunal Constitucional, con exclusión de los Tribunales ordinarios. En el caso español, el punto de referencia para determinar la constitucionalidad de la norma interna, cuestionada a la luz de los mandatos del Convenio, serán los mandatos sustantivos de la Constitución que reconocen derechos fundamentales concretos. Por ello, la decisión del Tribunal Constitucional no se fundamentará en la relación de jerarquía entre el CEDH (como tratado internacional) y el Derecho interno, sino en la (eventual) contradicción entre esa norma cuestionada y los mandatos constitucionales que se aleguen. 

          Debe tenerse en cuenta que, como línea consistente, a la hora de examinar la compatibilidad de una norma legal con un derecho constitucional, cuando ese derecho es equivalente a uno reconocido por el Convenio, el Tribunal Constitucional considera la jurisprudencia de Estrasburgo como el factor determinante para establecer el contenido y extensión de ese derecho, estimando que la jurisprudencia de Estrasburgo “tiene un singular valor interpretativo” (STC 50/1989). Debe señalarse también que se ha suscitado una cierta discusión en España (paralelamente a desarrollos similares en América Latina) respecto de la posibilidad de introducir en España lo que podría llamarse un control difuso de convencionalidad. La Constitución reserva al Tribunal Constitucional la tarea de controlar la constitucionalidad de las leyes, excluyendo a los jueces ordinarios. Y sin embargo, como se ha indicado, y según la Constitución, los tratados internacionales ostentan un rango superior a las leyes. Lo que viene a significar que si una ley contradice la previsión de un tratado internacional, deberá aplicarse en principio preferentemente el mandato del tratado, y no la ley que lo contradiga. Según la más extendida opinión académica (y mantenida por el Tribunal Constitucional) tal ley no tiene por qué considerarse inconstitucional, sino simplemente no aplicable al caso. Como consecuencia, se ha propuesto que, aplicando el artículo 96.1 de la Constitución, cuando juez considere que una ley es contraria al Convenio Europeo de Derechos Humanos interpretado por el Tribunal de Estrasburgo, no necesitará plantear una cuestión “sustantiva” de constitucionalidad al Tribunal Constitucional, sino que podrá proceder inmediatamente a ignorar la ley interna y aplicar en su lugar la disposición (interpretada por la jurisprudencia del TEDH) del Convenio. Según esta interpretación, el Tribunal Constitucional conservaría su función de control concentrado de constitucionalidad, mientras que los tribunales ordinarios mantendrían un control difuso de convencionalidad. Esta propuesta de control difuso de convencionalidad ha encontrado una sorprendente respuesta confirmatoria por parte del Tribunal Constitucional en su ya citada Sentencia 140/2018. En ella, y tras citar expresamente la doctrina de la Corte Intreamnericana de Derechos humanos en el caso Almonacid Arellano, el Tribunal vino a establecer que “El marco jurídico constitucional existente erige, pues, al control de convencionalidad en el sistema español en una mera regla de selección de derecho aplicable, que corresponde realizar, en cada caso concreto, a los jueces y magistrados de la jurisdicción ordinaria. Como viene estableciendo de forma incontrovertida la jurisprudencia previa, la determinación de cuál sea la norma aplicable al caso concreto es una cuestión de legalidad que no le corresponde resolver al Tribunal Constitucional sino, en principio, a los jueces y tribunales ordinarios en el ejercicio de la función jurisdiccional que, con carácter exclusivo, les atribuye el artículo 117.3 CE” (F.J. 6) (subrayado del autor, LLG). Queda por ver si el Tribunal mantiene en el futuro esta línea, expresada hasta el momento en una sola sentencia. Si así fuera, supondría un desplazamiento hacia un modelo en el que se vendría a desvincular el control de convencionalidad del control sustantivo de constitucionalidad.



          Francisco Fonseca Morillo

          Director de la Representación de la Comisión Europea en España

          Integrando en derecho interno decisiones de tribunales supranacionales

          Casos concretos en el área de derecho de los consumidores, y en particular en los referente a préstamos hipotecarios que ilustran cómo el derecho comunitario y las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia han impactado el derecho interno.


          • Moderador


            Alfonso Casas Ologaray

            Decano del Colegio de Abogados de Teruel